Agnieszka Sieniawska

Raport Rzecznika Praw Osób Uzależnionych

2 lutego 2013  

Prezentujemy raport Rzecznika Praw Pacjenta Osób Uzależnionych1)Report of the Ombudsman for Addicts Program from 2010/2011, Jump 93 Association, Polish Drug Policy Network.. Stanowi on interesujący głos w dyskusji na temat polityki w obszarze narkotyków prowadzonej w naszym kraju. Chociaż niektóre tezy raportu mogą wydawać się dyskusyjne, to jednak redakcja uznała, że warto z jego treścią zapoznać Czytelników.

Czym jest program Rzecznika?

Osoby, które mają problemy z narkotykami lub są uzależnione od innych substancji, są często ofiarami naruszenia praw obywatelskich. Niejednokrotnie w ogóle nie wiedzą, że do takiej sytuacji doszło, a kiedy mają tego świadomość – nie wiedzą, w jaki sposób reagować na nadużycia. Dlatego w czerwcu 2009 roku Stowarzyszenie JUMP ‘93 oraz Polska Sieć ds. Polityki Narkotykowej powołały instytucję Rzecznika Praw Pacjenta Osób Uzależnionych. Biuro Rzecznika jest prowadzone kolegialnie przez autorów prezentowanego raportu: Agnieszkę Sieniawską, prawniczkę, oraz Jacka Charmasta, pomysłodawcę programu.

Na początku Rzecznik zajął się codziennym, zwykłym poradnictwem prawnym, które nie jest przypisane do tradycyjnie rozumianej roli rzecznika, jednak było to konieczne, ponieważ udzielanie bezpłatnej pomocy prawnej dla osób używających narkotyków w naszym kraju nadal jest działalnością zbyt mało popularną, pomimo wyników badań wskazujących na duże potrzeby w tym zakresie. Uważaliśmy też, że codzienna praktyczna działalność zbuduje solidną podstawę empiryczną dla funkcji rzecznikowskich. W ramach projektu prawnik udziela więc porad prawnych oraz sporządza pisma procesowe dla osób mających problemy lub pytania prawne związane z używaniem czy też posiadaniem nielegalnych substancji psychoaktywnych. Koordynuje on także pracę zespołu 10 studentów z Uniwersytetu Warszawskiego, którzy udzielają porad prawnych tej samej grupie docelowej z ramienia Kliniki Prawa UW – sekcji Redukcji Szkód.

Po co nam raport?

Zebrany materiał stał się m.in. ważnym elementem debaty, którą zainicjowała Polska Sieć ds. Polityki Narkotykowej. Stanowi również źródło informacji w monitorowaniu naruszeń i wskazywaniu ich podłoża, z czym wiąże się fakt, że raport w dużej mierze wykracza ponad dane uzyskane w procesie badawczym. Wnioski w nim zawarte opieramy także na doświadczeniach współpracowników, niezależnych ekspertów i monitoringu prasy, zarówno fachowej, jak i opiniotwórczej. Reakcje Rzecznika na naruszenia prawa wobec osób uzależnionych z czasem rozwinęły się w szerszą działalność obejmującą, obok poradnictwa, także wydawanie publikacji, organizowanie konferencji prasowych, informowanie instytucji i społeczeństwa obywatelskiego o ważnych sprawach społecznych oraz inicjatywy legislacyjne.

Biuro Rzecznika zajmuje się również interwencjami, mającymi na celu poprawę jakości leczenia uzależnień w Polsce oraz zmianę systemu leczenia, który głównie kieruje się zasadą drug free.

Kontekst prawny – skutki restrykcyjnej polityki narkotykowej

W Polsce obowiązują jedne z najsurowszych regulacji prawnych związanych z polityką przeciwdziałania narkomanii w Europie. W 2000 roku w wyniku nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wprowadzono zapis penalizujący posiadanie każdej ilości substancji psychoaktywnych, co oznacza, że za posiadanie nawet 1 grama marihuany grozi kara pozbawienia wolności do lat 3. Powodem wprowadzenia tak rygorystycznego prawa było zwiększenie skuteczności policji w walce z handlarzami narkotykowymi.

Po upływie 10 lat funkcjonowania ustawy można jednoznacznie stwierdzić, iż zaostrzenie kierunku polityki narkotykowej nie tylko nie wpłynęło na zmniejszenie zjawiska narkomanii i nie zahamowało rozwoju przestępczości narkotykowej, ale przyniosło więcej szkód niż korzyści. Policji nie udało się poprawić wykrywalności poważnych przestępstw narkotykowych związanych z produkcją, handlem i przemytem narkotyków. 30 tys. osób rocznie jest zatrzymywanych z powodu podejrzenia posiadania nielegalnych substancji psychoaktywnych, 17 tys. z nich otrzymuje z tego tytułu karę, zaś 9 tys. ludzi skazywanych jest na karę pozbawienia wolności w zawieszeniu na okres próby, z czego 500 odsiaduje ją w więzieniu. Według badań Instytutu Spraw Publicznych z 2009 roku, blisko 80 mlnzłotych jest wydawane rocznie z budżetu państwa na egzekwowanie zapisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Chodzi zwłaszcza o art. 62.1. W ciągu 10 lat obowiązywania ustawy ceny nielegalnych substancji psychoaktywnych spadły o 20%, co świadczy o popycie na nie. Fakty te potwierdza analiza rozpatrzonych spraw w Biurze Rzecznika.

Wnioski z raportu

W ciągu roku w ramach programu Rzecznika zostało rozpatrzonych ok. 100 spraw. Większość z nich (60%) dotyczyła problemów prawnych pacjentów programów substytucyjnych. Osoby te najczęściej mają problemy z prawem lokalowym, cywilnym oraz prawem karnym. 40% (38 spraw) wszystkich przypadków to sprawy związane z egzekwowaniem art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, czyli tego artykułu, który penalizuje posiadanie każdej ilości narkotyków, również bez względu na rodzaj posiadanej substancji. Główny wniosek płynący z rocznej działalności programu Rzecznika to stwierdzenie, iż obecnie obowiązująca ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii stwarza możliwość nadużyć prawa ze strony organów egzekwujących prawo, czyli policjantów, prokuratorów i sędziów.

Złe praktyki stosowane przez organy egzekwujące prawo

We wszystkich przypadkach osób, którym postawiono zarzut posiadania narkotyków, doszło do skorzystania z instytucji dobrowolnego poddania się karze. Wówczas propozycją ugodową prokuratora była kara pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania, niezależnie od ilości posiadanego narkotyku (6 miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu na okres próby 2 lat). Zadziwiające jest, jak wysokie kary były proponowane przez prokuratorów w przypadku posiadania nielegalnego narkotyku w nieznacznej ilości oraz rezygnacja z kwalifikacji czynu z art. 62.3, czyli jako przypadku mniejszej wagi. Można więc postawić hipotezę, że ustawa prowadzi do stosowania przez prokuratorów złych praktyk. We wszystkich przypadkach (4 wyjątki), w których klienci popełnili przestępstwo polegające na posiadaniu małych ilości narkotyków, doszło do całkowitego lub warunkowego umorzenia postępowania karnego. Nie doszło do tego w ramach postępowania prokuratorskiego. We wszystkich przypadkach prokuratorzy skierowali akt oskarżenia do sądu. Natomiast w ramach postępowania sądowego sprawy te zostały umorzone.

Dowodzi to faktu, iż, po pierwsze – niecelowe jest uruchamianie machiny egzekwowania art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ze względu na koszty, jakie ponosi skarb państwa. 80 mln złotych rocznie (wg badań Instytutu Spraw Publicznych z 2009 roku) kosztuje egzekwowanie tego nieskutecznego przepisu. Po drugie, w ocenie sądów rozpatrujących tego rodzaju sprawy, jest to działanie niecelowe. Fakt ten znajduje potwierdzenie w wynikach badań Instytutu Spraw Publicznych z 2009 roku, w których 38% sędziów uznało, iż posiadanie narkotyków nie powinno być karalne. 45% sędziów uznało, że art. 62 nie pomaga w ograniczeniu handlu narkotykami; zdaniem 52% sędziów artykuł ten nie wpływa na ograniczenie używania narkotyków, a tylko 13% uważa, że służy pomocą w wychodzeniu z nałogu narkotykowego.

Sprawy te zostały umorzone dzięki złożeniu stosownych wniosków, w których najczęściej powoływano się na znikomą szkodliwość czynu lub brak znamion czynu zabronionego (linia obrony oparta na orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2009 roku).

Utworzenie profilu przestępcy – posiadacza narkotyków

Na konsekwencje prawne wyciągane wobec osób zatrzymanych miały wpływ nie tylko ilość i rodzaj posiadanego narkotyku, ale także charakterystyka sprawcy oraz okoliczności zatrzymania, co świadczy o utworzeniu profilu sprawcy popełniającego przestępstwo posiadania narkotyków. W prawie wszystkich przypadkach (2 wyjątki – MDMA, amfetamina) klienci Rzecznika posiadali małe ilości marihuany, które można uznać za dawki konsumenckie – od 0,2 do 5 gramów, przeznaczone na własny użytek.

Okoliczności zatrzymania przez policję, których przyczyną było podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, przedstawiają się dość schematycznie. We wszystkich przypadkach przestępstwo posiadania małej ilości narkotyku wykryto podczas rutynowej kontroli policyjnej pod klubami muzycznymi, w parkach lub podczas kontroli drogowej samochodu, zazwyczaj w godzinach wieczornych.

Ponadto, osobami popełniającymi to przestępstwo byli w prawie wszystkich przypadkach (2 wyjątki) mężczyźni w wieku od 19. do 27. roku życia. Należy przypomnieć, że znalezienie przy osobie podejrzanej substancji psychoaktywnej jest tożsame z wykryciem przestępstwa, więc policja w celu poprawy wykrywalności przestępstw chętnie dokonuje przeszukań i zatrzymań młodych ludzi.

Polski system leczenia uzależnień — „gdy nie ma dentystów zarabiają protetycy”

W części II raportu Rzecznik przedstawia polski system pomocy osobom używającym narkotyków, identyfikuje nieprawidłowości w związku z działaniem placówek leczniczych i wskazuje na sposoby rozwiązania najważniejszych problemów. Polski model pomocy daleko odbiega od optymalnego, mimo stosunkowo dobrze rozwiniętego zaplecza, głównie lokalowo-technicznego, i coraz lepiej wyszkolonych kadr terapeutycznych. Nie jest jednak podstawowym problemem systemu, jak się powszechnie uważa, brak wystarczającego finansowania Najpoważniejszym jego mankamentem jest niewłaściwa polityka rozdzielania nakładów na pomoc i leczenie, skorelowana ze zjawiskiem wielopłaszczyznowej monopolizacji świadczeń.

Monopolizacja lecznictwa narkotykowego wyraża się w:

  • uprzywilejowanej pozycji stacjonarnych ośrodków rehabilitacji — otrzymują one 75% nakładów przeznaczanych na leczenie, a w niektórych regionach (woj. lubuskie, opolskie) nawet powyżej 90%,
  • uprzywilejowaniu lecznictwa niefarmakologicznego,
  • monopolistycznej pozycji największych organizacji pozarządowych, z których dwie przejmują ok. 50% środków finansowych przeznaczanych na całe lecznictwo (w regionie opolskim jedna organizacja otrzymuje 100% środków).

Monopolizacja, która sama w sobie jest zjawiskiem niekorzystnym, niesie też inne fatalne następstwa dla systemu:

  • Zanik dyskusji na temat istotnych kwestii narkotykowych, w tym dotyczących samego lecznictwa, spowodowany niechęcią monopolistów do jakiegokolwiek podważania aktualnego porządku.
  • Niedofinansowanie lecznictwa ambulatoryjnego, co powoduje stosowanie niewłaściwych interwencji. Często nieadekwatne reakcje systemu dotyczą zgłaszanych problemów osób, które są dopiero na początkowym etapie uzależnienia/szkodliwego używania narkotyków (takie osoby trafiają często do programów stacjonarnych).
  • Deficyt oferty dla osób starszych i głęboko uzależnionych (głównie leczenia substytucyjnego), skutkuje wykluczeniem społecznym i śmiertelnością tych osób.

Zjawiska świadczące o uprzywilejowanej pozycji lecznictwa stacjonarnego to:

  • Pacjent korzystający z oferty ośrodków rehabilitacji może z takiego leczenia korzystać bez ograniczeń czasowych (zmieniając placówki), ponieważ jest to świadczenie całkowicie niereglamentowane.
  • Ośrodek rehabilitacji stacjonarnej nie jest zobligowany do wykazywania żadnych wyników ukończonych terapii, i mimo to dobrze prosperuje.
  • Według szacunków raportu w 1/3 ośrodków (społeczności terapeutycznych) liczba ukończonych terapii jest niższa od liczby zatrudnionego w nich personelu terapeutycznego.

Lecznictwo „narkotykowe” zastygło w przyjętych 30 lat temu formach i nie wykazuje zainteresowania modernizacją ani dyskusją o swoich problemach. Dobrego samopoczucia większości przedstawicieli środowiska terapeutycznego nie burzy fakt, że nadpodaż usług w jednym sektorze świadczeń leczniczych i pomocowych jest okupiona ciężkimi deficytami w innych.

Trzeba też stwierdzić, że w raporcie są zawarte także elementy optymistyczne. Jednym z nich jest fakt wyróżnienia Mazowsza jako regionu, gdzie struktura świadczeń jest najbardziej adekwatna do potrzeb pacjentów i zrównoważona. Na Mazowszu w 2009 roku rozkład finansowania lecznictwa stacjonarnego w stosunku do nakładów na lecznictwo ambulatoryjne i substytucyjne wynosił w przybliżeniu 50/50, natomiast średnia dla Polski to 75% na lecznictwo stacjonarne i 25% na ambulatoryjne i substytucyjne.

Znaczące środki na rozwiązywanie problemów narkotykowych przeznacza tradycyjnie stosunkowo zamożna Warszawa, która może być wskazywana jako przykład kreatywności, prowadzenia racjonalnej polityki leczniczej, a także dobrej współpracy z Narodowym FunduszemZdrowia. Zrównoważona polityka narkotykowa ostatnich dwu stołecznych administracji zredukowała narkomanię uliczną do niewidocznego niemal poziomu.

Niewłaściwa struktura polskiego lecznictwa wynika głównie z niezrozumienia potrzeb społecznych przez samorządy, które odpowiadają za tworzenie polityki leczniczej. W większości ignorują one priorytety krajowych strategii leczniczych (Narodowego Programu Zdrowia, Krajowego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego). Z raportu wynika też, że na lokalną politykę wpływ mają duże organizacje pozarządowe, wspierające monopolistyczną pozycję lecznictwa stacjonarnego i niefarmakologicznego.

Są regiony, które pokazują, jak wiele można zrobić za stosunkowo niewielkie pieniądze (woj. małopolskie, lubelskie), ale też takie, które pokazują, jak niewiele można zrobić, przeznaczając znaczne środki finansowe (woj. pomorskie). Najbardziej znamienny jest przykład regionu pomorskiego. W tym województwie nakłady na lecznictwo narkotykowe należą do rekordowych. W 2009 roku było 42 tys. złotych na 10 tys. mieszkańców. To relatywnie dużo, biorąc pod uwagę, że średnie nakłady dla całego kraju to 29 tys. złotych na 10 tys. mieszkańców. Więcej od pomorskiego NFZ przeznaczono w woj. lubuskim (122 tys. zł/10 tys. mieszkańców!) i w mazowieckim (47 tys. zł). Na Pomorzu w 2009 roku na lecznictwo ambulatoryjne przeznaczono tylko 13% nakładów, a na lecznictwo stacjonarne całą resztę, czyli 87%. Leczenie substytucyjne udostępniono w tym regionie dopiero w listopadzie 2011 roku.

Dla optymalizacji polskiego modelu pomocy osobom używającym narkotyków potrzebne jest respektowanie i wdrożenie przez samorządy i NFZ priorytetowych zadań wskazanych w krajowych strategiach rozwiązywania problemów narkotykowych.

Rekomendacje programu Rzecznika

Najwyższy czas, aby w Polsce przyjęto depenalizację posiadania nieznacznych ilości narkotyków przeznaczonych na użytek własny, z tabelą dookreślającą wartości graniczne narkotyków. Zmiany powinny zajść również w polskim systemie leczenia uzależnień. Kluczem do sukcesu w zakresie polityki narkotykowej jest różnorodność sposobów leczenia oraz humanizacja prawa narkotykowego, opartego na zasadach redukcji szkód oraz respektującego prawa człowieka.

9 grudnia 2011 roku weszła w życie nowelizacja ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, stanowiąca nieśmiały krok w stronę liberalizacji polskiego prawa narkotykowego. Dzięki staraniom Rzecznika, przy wsparciu Krajowego Biura ds. Przeciwdziałania Narkomanii,pod koniec listopada 2011 roku uruchomiono w Gdańsku program metadonowy, z którego korzysta już 50 pacjentów. Budzi on jeszcze wiele zastrzeżeń, ale ważne jest, że funkcjonuje.

W najbliższych latach działania Rzecznika będą nastawione na zmianę systemu leczenia uzależnień w Polsce (jakość i różnorodność metod) oraz rozpoczęcie debaty na temat możliwości przepisywania pacjentom metadonu na receptę.

Przypisy   [ + ]

1. Report of the Ombudsman for Addicts Program from 2010/2011, Jump 93 Association, Polish Drug Policy Network.