Robert Sobiech

Ciągłość i zmiana. Polski system redukcji popytu na narkotyki

2 lutego 2013  

Ważnym elementem systemu przeciwdziałania narkomanii jest podział wykonywanych zadań między instytucje rządowe i organizacje pozarządowe. Analizy sektora publicznego państw zachodnich wskazują na obecną od kilkunastu lat tendencję ograniczania liczby zadań realizowanych przez administrację publiczną. Coraz częściej zadania wykonywane przez instytucje rządowe powierzane są innym podmiotom, zaś rola administracji sprowadza się do pełnienia kluczowych funkcji związanych z planowaniem strategicznym, monitorowaniem i ewaluacją realizowanej polityki czy finansowaniem działań wykonywanych przez organizacje pozarządowe bądź komercyjne.

Piętnaście lat, jakie upłynęły od powołania Krajowego Biura ds. Przeciwdziałania Narkomanii, skłania do pytań i refleksji. Jednym z kluczowych jest pytanie dotyczące stworzenia stabilnego systemu, który potrafiłby skutecznie reagować na istniejące postacie zjawiska używania narkotyków i był przygotowany na przyszłe zmiany i wynikające z nich wyzwania. Niewątpliwym osiągnięciem w budowie takiego systemu jest stworzenie solidnego zaplecza eksperckiego, dostarczającego systematycznych diagnoz problemu narkomanii, wykorzystującego metody i wskaźniki umożliwiające zarówno dokonywanie pogłębionych analiz polskich warunków, jak i porównywanie naszej sytuacji z sytuacją w innych krajach. Należy pamiętać, że wiedza o zjawiskach, które powinny być przedmiotem interwencji realizowanych w ramach polityk i programów publicznych jest koniecznym, lecz niewystarczającym warunkiem takich zmian. W ograniczonym tylko stopniu pomaga ona w określeniu pożądanych sposobów zmian czy czynników ograniczających zakres i skuteczność interwencji. Coraz częściej pojawiają się pytania o rozwiązania umożliwiające podejmowanie skutecznych oddziaływań. Nie chodzi tu jedynie o rozwiązania prawne czy zasobność funduszy publicznych. Pytanie o skuteczność rozwiązywania problemu narkomanii jest jednocześnie pytaniem o skuteczność prowadzonych działań i o możliwość wprowadzania oczekiwanych zmian w oparciu o istniejące zasoby i rozwiązania instytucjonalne.

W państwach charakteryzujących się systematycznym badaniem polityk publicznych rosnącym zainteresowaniem cieszą się analizy tzw. instytucjonalnych reakcji podejmowanych wobec różnych problemów społecznych. Analizy te dostarczają wiedzy o najważniejszych podmiotach zaangażowanych w realizację krajowych i międzynarodowych strategii, ich wzajemnych relacjach, posiadanych zasobach i podzielanych poglądach.

Pierwszy projekt badawczy dotyczący instytucjonalnej reakcji na problem narkomanii został zrealizowany pod koniec lat 90. XX wieku w Polsce, Czechach, Słowenii i na Węgrzech1)Projekt „Developing Social Research Capacities in Drug Control” objął wszystkie organizacje prowadzące działania dotyczące redukcji popytu, działające na szczeblu krajowym, i wybrane organizacje o zasięgu lokalnym. Badania zostały zrealizowane w ramach projektu „European Center for Social Welfare Policy and Research” finansowanego przez United Nations International Drug Control Programme. Koordynatorami projektu byli prof. Patrick Kenis i dr Robert Sobiech. Wyniki badań zostały opublikowane w książce Institutional Responses to Drug Demand in Central Europe. An Analysis of Institutional Developments in the Czech Republic, Hungary Poland and Slovenia (Kenis Patrick, Mass Filip, Sobiech Robert (eds.), European Centre Vienna Ashgate, Alderhot, 2001. Podstawowym pytaniem, jakie postawili sobie autorzy badań, jest pytanie, czy podobieństwa w sytuacji epidemiologicznej, które występują w krajach Europy Środkowej, przekładały się na podobne reakcje instytucjonalne. Zakładano, że zrozumienie relacji pomiędzy specyfiką problemu narkomanii a instytucjonalnym kontekstem prowadzonych działań posiadać będzie kluczowe znaczenie w ocenie dotychczasowych i opracowaniu przyszłych strategii. Badaniem, prowadzonym w 1999 roku, objęto m.in. wszystkie organizacje o zasięgu ogólnokrajowym, które działały w sferze redukcji popytu na narkotyki. Po czterech latach, jakie upłynęły od realizacji powyższych badań, jesienią 2003 roku, na zlecenie Krajowego Biura ds. Przeciwdziałania Narkomanii2)>Sobiech R., Instytucjonalny system przeciwdziałania narkomanii w 2003 roku, www.narkomania.gov.pl/raporty2003.htm, przeprowadzono kolejną analizę polskiego systemu przeciwdziałania narkomanii. Wiedza uzyskana w obu badaniach pozwoliła na dokonanie pogłębionej charakterystyki polskiego systemu przeciwdziałania narkomanii (w części dotyczącej redukcji popytu) oraz porównanie naszego systemu z podobnymi systemami funkcjonującymi w innych państwach Europy Środkowej. Badania dostarczyły także informacji o zmianach polskiego systemu, które zaszły pomiędzy 1999 a 2003 rokiem. Jakkolwiek obraz przedstawiany w badaniach odnosi się do sytuacji sprzed 5–10 lat, tym niemniej ilustruje on nie tylko kolejne etapy rozwoju reakcji instytucjonalnej, ale także skłania do formułowania pytań i hipotez dotyczących obecnej sytuacji.

Przeciwdziałanie narkomanii – administracja publiczna a społeczeństwo obywatelskie

W porównaniu z wymienionymi krajami Europy Środkowej, polski system przeciwdziałania narkomanii jest systemem w znaczącym stopniu opartym na działalności organizacji pozarządowych. W Polsce organizacje pozarządowe stanowiły ponad dwie trzecie (68% w 1999 roku i 67% w 2003 roku) wszystkich instytucji działających na szczeblu ogólnokrajowym, które zajmowały się redukcją popytu na narkotyki. Na Węgrzech i w Słowenii organizacje pozarządowe stanowiły blisko połowę wszystkich instytucji działających na szczeblu krajowym, zaś w Czechach dwie trzecie wszystkich organizacji reprezentowało instytucje rządowe (ministerstwa, urzędy centralne, wyspecjalizowane agencje).

Modele przeciwdziałania narkomanii wydają się w znacznej mierze konsekwencją przemian społecznych i politycznych zachodzących w badanych krajach w ciągu ostatniego ćwierćwiecza. Ponad połowa polskich instytucji rozpoczęła działalność przed 1989 rokiem, na Węgrzech było to 25%, a w Czechach tylko 7%. „Odkrycie” problemu narkomanii i stworzenie systemu przeciwdziałania temu zjawisku nastąpiło w Polsce znacznie wcześniej niż w pozostałych krajach. Ujawnienie i zdefiniowanie problemu na początku lat 80., to jest w okresie powstawania społeczeństwa obywatelskiego, wywarło znaczący wpływ na obecny kształt polskiego modelu redukcji popytu. Przed rokiem 1989 w Polsce redukcją popytu zajmowało się 6 instytucji rządowych i 14 organizacji pozarządowych (to jest ponad połowa wszystkich badanych organizacji). W tym samym okresie w Słowenii podobne działania prowadziły 3 instytucje rządowe, a w Czechach 1 instytucja rządowa. Poza Polską jedynie na Węgrzech w przeciwdziałaniu narkomanii uczestniczyły obok 4 agend rządowych także 2 organizacje pozarządowe. Informacje dotyczące okresu rozpoczęcia działalności przez polskie organizacje pozwalają na wyróżnienie 4 faz procesu powstawania systemu instytucjonalnego. Pierwsza faza – ujawnienie problemu i jego początkowe interpretacje – to okres lat 70. i pierwsza połowa lat 80., kiedy rozpoczynały swoją działalność zarówno instytucje rządowe, jak i organizacje pozarządowe. Druga połowa lat 80. (a szczególnie lata 1987–1989) to okres zainteresowania narkomanią ze strony kolejnych organizacji pozarządowych. Podejmowanie działań dotyczących redukcji popytu przez kolejne organizacje pozarządowe widoczne jest także w okresie 1993–1994. Natomiast koniec lat 90. to czas poszerzenia systemu o kolejne instytucje rządowe.

Zdecydowanie odmienny proces, prowadzący do stworzenia odmiennego systemu, miał miejsce w Czechach, gdzie redukcja popytu zdominowana została przez instytucje rządowe, które rozpoczęły działalność w drugiej połowie lat 90. Inny model wypracowany został na Węgrzech. Przeciwdziałanie narkomanii rozpoczęły tam organizacje pozarządowe, zaś od pierwszej połowy lat 90. nowe programy redukcji popytu realizowane są przede wszystkim przez agendy administracji publicznej.

W badanym okresie instytucjonalny system redukcji popytu charakteryzował się znaczną stabilnością. W 1999 roku zidentyf ikowano 37 organizacji zajmujących się redukcją popytu na narkotyki i prowadzących działalność na szczeblu ogólnopolskim. Po upływie 4 lat działania na terenie całego kraju prowadziły 32 organizacje. W analizowanym okresie pojawiła się tylko jedna nowa organizacja działająca na szczeblu ogólnopolskim. Wśród 6 organizacji, które zaprzestały działalności na poziomie ogólnopolskim, 4 zrezygnowały z prowadzenia działalności ze względu na brak źródeł finansowania, 2 zaś skoncentrowały się na działaniach o zasięgu lokalnym. Zdecydowaną większość organizacji, które zaprzestały działalności, stanowiły organizacje pozarządowe.

We wszystkich badanych krajach większość organizacji oprócz działań dotyczących redukcji popytu prowadziła także inną działalność (tzw. organizacje inkluzywne). Jedynie co czwarta organizacja w Polsce, Czechach i na Węgrzech specjalizowała się wyłącznie w programach ograniczania popytu (tzw. organizacje ekskluzywne). Cztery lata później w Polsce działalność skoncentrowaną wyłącznie na ograniczaniu popytu prowadziły te same organizacje. Utrzymująca się dominacja organizacji pozarządowych, jak i obecność tych samych organizacji ekskluzywnych przekonują o stabilności rozwiązań instytucjonalnych i o wysoce prawdopodobnej profesjonalizacji uczestników systemu.

Organizacje i ich zasoby

Znacząca obecność organizacji pozarządowych w krajowym systemie przeciwdziałania narkomanii nie oznacza automatycznie ich silnej pozycji. Często spotykane są sytuacje, w których duża liczba organizacji pozarządowych jest jedynie fasadową ilustracją realizowania zasady partycypacji społecznej w rozwiązywaniu określonego problemu społecznego i nie przekłada się na możliwości faktycznego oddziaływania. Stąd też ważną częścią opisywanych badań była charakterystyka zasobów, w tym posiadanych środków finansowych umożliwiających skuteczne ograniczanie popytu.

Dane dotyczące zasobów finansowych przekonują o pozycji polskich organizacji pozarządowych. W 1998 roku3)Pierwsze badania przeprowadzono wiosną 1999 roku, stąd też dane na temat budżetów organizacji dotyczą 1998 roku. przeciętny budżet programów redukcji popytu realizowanych przez polskie stowarzyszenia czy fundacje wynosił ok. 250 tys. euro i był blisko pięciokrotnie większy niż budżet odpowiednich organizacji węgierskich czy słoweńskich oraz blisko dwukrotnie wyższy niż w Czechach. Z kolei węgierskie i czeskie instytucje rządowe dysponowały znacząco większymi środkami niż polskie ministerstwa i urzędy. Kiedy jednak uwzględnić różnice w wielkości populacji badanych krajów (w tym różnice wielkości populacji osób uzależnionych), można stwierdzić, że polski system przeciwdziałania narkomanii przeznaczał na redukcję popytu znacznie więcej środków, niż miało to miejsce w pozostałych krajach.

W porównaniu z okresem sprzed 5 lat przeciętny budżet przeznaczony na działania redukcji popytu zwiększył się z 267 tys. do 319 tys. euro. Zwiększenie funduszy dotyczyło niemal wyłącznie instytucji rządowych, które pod koniec lat 90. dysponowały kwotami nie przekraczającymi zazwyczaj 10 tys. euro (jedynie 27% instytucji rządowych dysponowało budżetem wyższym niż 100 tys. euro, podczas gdy podobne środki posiadało 36% organizacji pozarządowych). W sektorze administracji publicznej odnotowano blisko 40-procentowy wzrost nakładów. Średnia wielkość budżetów organizacji pozarządowych w zasadzie nie uległa zmianie.

Polski system przeciwdziałania narkomanii w znacznym stopniu wspiera organizacje o największym doświadczeniu. W obu badaniach najbardziej zasobnymi budżetami charakteryzowały się organizacje o najdłuższym okresie działalności. Spośród wszystkich organizacji pozarządowych, dysponujących budżetami powyżej 100 tys. euro, 78% stanowiły organizacje, które rozpoczęły działania w sferze redukcji popytu przed 1989 rokiem.

Zdecydowanej poprawie uległa sytuacja organizacji ekskluzywnych. W 2003 roku dysponowały one średnio dwukrotnie większymi budżetami niż w okresie objętym poprzednim badaniem. Inną charakterystyczną cechą omawianego okresu było znaczące zmniejszenie się różnic pomiędzy wysokością funduszy, jakimi dysponowały organizacje o najdłuższym okresie działalności, a organizacjami, które rozpoczęły działania w okresie 1990–1994. Najmłodsze organizacje charakteryzowały się znacząco mniejszymi budżetami. W porównaniu z 1999 rokiem ich sytuacja uległa znacznemu pogorszeniu. Przedstawiany powyżej obraz dotyczy okresu bezpośrednio poprzedzającego wejście Polski do Unii Europejskiej. Można przypuszczać, że to właśnie organizacje ekskluzywne, od dłuższego czasu specjalizujące się w przeciwdziałaniu narkomanii, potrafiły skutecznie aplikować o środki unijnych programów, zwiększając swój potencjał i możliwości oddziaływania.

Organizacje pozarządowe stanowią kluczowy element polskiego systemu redukcji popytu. Silna pozycja organizacji pozarządowych w systemie przeciwdziałania narkomanii jest w znaczącym stopniu efektem wspierania ich działalności przez administrację publiczną. Finansowanie polskich organizacji pozarządowych pochodziło przede wszystkim ze środków publicznych. Ponad 3 wszystkich środków finansowych, jakimi dysponowały polskie organizacje w 1998 roku, pochodziło od administracji rządowej bądź administracji samorządowej. W 2003 roku udział środków publicznych zmniejszył się do 62% (odnotowano jed nocześnie wzrost udziału przychodów uzyskiwanych ze składek i dotacji).

W 1998 roku w Czechach i na Węgrzech środki publiczne stanowiły mniej niż połowę budżetów organizacji pozarządowych. W wymienionych krajach innym istotnym źródłem wsparcia był sektor prywatny. Na Węgrzech blisko 28% pozyskanych przez organizacje środków pochodziło ze źródeł zagranicznych, w Czechach 13,5% (w Polsce analogiczny odsetek nie przekraczał 6%). W Słowenii 17% dochodów organizacji pozarządowych pochodziło z indywidualnych darowizn i składek.

W Polsce oparcie programów redukcji popytu na funduszach publicznych dotyczyło przede wszystkim organizacji o długim okresie działalności. Udział środków publicznych w budżetach organizacji, które rozpoczęły działalność przed 1989 rokiem wynosił 78% w 1998 roku i 66% w 2003 roku. Znaczącą zmianę odnotowano w przypadku organizacji, które rozpoczęły działalność po 1994 roku. W 1998 roku środki przekazane przez administrację publiczną stanowiły 71% ich budżetu, zaś w 2003 roku 36% (blisko 27% przychodów najmłodsze organizacje uzyskiwały z fundacji i stowarzyszeń finansujących działania na rzecz redukcji popytu). Najmłodsze organizacje kilkakrotnie częściej korzystały ze środków zagranicznych. Zmniejszenie zakresu finansowania przez administrację publiczną dotyczyło przede wszystkim organizacji inkluzywnych (86% w 1998 roku i 50% w 2003 roku). Dla wielu z nich oznaczało to konieczność poszukiwania alternatywnych źródeł finansowania. W przypadku najstarszych organizacji, zajmujących się wyłącznie zagadnieniami redukcji popytu, środki uzyskiwane od administracji publicznej stanowiły ponad 80% ich budżetów. Przekonuje to o stabilności systemu, zapewniającego podstawy finansowania dla najbardziej doświadczonych organizacji. Uzależnienie od funduszy publicznych w dłuższej perspektywie niesie ze sobą ryzyko nadmiernej formalizacji, ograniczenie kreatywności czy monopolizację wybranych usług i działań.

Redukcja popytu – prowadzone działania

Polski system przeciwdziałania narkomanii charakteryzuje się podobną strukturą działań jak systemy w innych krajach Europy Środkowej. Dominującymi rodzajami działalności, realizowanymi przez niemal każdą organizację, były programy profilaktyczne. 70-80% organizacji zajmowało się także szkoleniem profesjonalistów. Innym równie często spotykanym rodzajem działalności było prowadzenie badań i analiz (dotyczyło to przede wszystkim Czech i Słowenii) oraz koordynacja działań innych organizacji, która dotyczyła najczęściej szczebla lokalnego. Poza Węgrami większość organizacji z pozostałych krajów uczestniczyła w procesie kształtowania rządowych programów i polityk. Polskie i słoweńskie organizacje częściej niż w innych krajach prowadziły działania terapeutyczne i programy rehabilitacyjne, polskie organizacje znacznie częściej reprezentowały interesy narkomanów i ich rodzin (24% w 1999 roku i 69% w 2003 roku).

Ważnym elementem systemu przeciwdziałania narkomanii jest podział wykonywanych zadań między instytucje rządowe i organizacje pozarządowe. Analizy sektora publicznego państw zachodnich wskazują na obecną od kilkunastu lat tendencję ograniczania liczby zadań realizowanych przez administrację publiczną. Coraz częściej zadania wykonywane przez instytucje rządowe powierzane są innym podmiotom, zaś rola administracji sprowadza się do pełnienia kluczowych funkcji związanych z planowaniem strategicznym, monitorowaniem i ewaluacją realizowanej polityki czy finansowaniem działań wykonywanych przez organizacje pozarządowe bądź komercyjne.

W Polsce podział zadań pomiędzy administrację publiczną a organizacje pozarządowe sygnalizuje pojawienie się powyższych tendencji. Tak np. sfera oddziaływań terapeutycznych i rehabilitacyjnych stanowiła niemal wyłączny obszar działania organizacji pozarządowych. W 1999 roku jedynie 18% instytucji rządowych realizowało programy terapii narkomanów, w 2003 roku wskaźnik ten wynosił 30%, podczas gdy podobne działania prowadziło w 1999 roku 56% organizacji pozarządowych, a w 2003 roku – 76%. Instytucje administracji publicznej zdecydowanie częściej prowadziły prace badawcze i analityczne i koordynowały działalność innych organizacji. Niemal wszystkie instytucje rządowe uczestniczyły w procesie opracowania programów i strategii. Warto zauważyć, że w procesach tych brała udział także co druga organizacja pozarządowa, co wydaje się świadczyć o szerokiej partycypacji społecznej w procesach planowania. Obok obszarów, w których ma miejsce zróżnicowanie zadań, widoczne są także obszary wspólnych działań. Należą do nich przede wszystkim działania profilaktyczne, które podejmowane są przez 96% organizacji pozarządowych i 82% instytucji rządowych. Utrzymanie sytuacji, w której zdecydowana część aktywności wszystkich organizacji koncentruje się na działaniach prewencyjnych i terapeutycznych, nie wydaje się możliwe w dłuższym okresie. Można oczekiwać, że w niedalekiej przyszłości będziemy mieli do czynienia ze zmianami polegającymi na większej specjalizacji i koncentracji na wybranych typach działalności.

Polityka wobec narkomanii – ocena badanych organizacji

Omawiane badania dostarczyły także informacji pozwalających na określenie specyficznych cech polityk wobec narkomanii realizowanych w badanych krajach. Jakkolwiek poniższa charakterystyka oparta była wyłącznie na opiniach liderów badanych organizacji, to jednak przedstawia ona interesujący obraz priorytetów i specyfiki narodowych strategii. Tak np. w 1999 roku charakterystyczną cechą polityki Słowenii było preferowanie działań zmierzających do redukcji szkód. Na Węgrzech za dominujący element narodowej strategii uznano instytucjonalną kontrolę osób używających narkotyków. W opinii czeskich liderów narodowa strategia stanowiła połączenie kontroli podaży z ograniczaniem szkód, przy jednoczesnej silnej obecności pozostałych działań (promocji zdrowia, redukcji popytu i kontroli).

W porównaniu z wymienionymi krajami, polska polityka wobec narkomanii zarówno w 1999 roku, jak i 2003 roku przedstawiała się jako mało wyrazista, pozbawiona specyficznych priorytetów. Wynikało to w znacznej części z niskiego stopnia poinformowania liderów polskich organizacji. W 1999 roku blisko 30% respondentów nie potrafiło określić specyficznych cech narodowej polityki. Jednym z powodów wydaje się być brak publicznej debaty, która ukazałaby szerszy kontekst projektów i programów prowadzonych przez poszczególne organizacje. Nic więc dziwnego, że trudności w dokonaniu oceny pojawiały się znacznie częściej wśród liderów organizacji pozarządowych skoncentrowanych zazwyczaj na relatywnie wąskim obszarze działania.

Diagnoza polskiej polityki wobec narkomanii, dokonana przez respondentów posiadających skrystalizowane opinie o narodowej strategii, wykazuje, że jest ona swoistym kompromisem pomiędzy redukcją popytu a kontrolą podaży, znacznie rzadziej wskazywano na promocję zdrowia. W 1999 roku jednie nieliczne organizacje (17%) utożsamiały polską politykę z działaniami kontrolnymi i represyjnymi wobec osób używających narkotyków, co stanowiło istotną różnicę w stosunku do innych badanych krajów. Po upływie 4 lat blisko połowa polskich liderów uznała kontrolę i represję za dominujące cechy polskiej strategii przeciwdziałania narkomanii.

Opinie dotyczące oceny narodowej polityki w znacznym stopniu zależały od postaw wobec zjawiska narkomanii. Okazało się, że osoby o poglądach restrykcyjnych wobec używania narkotyków częściej postrzegały polską politykę jako nastawioną na redukcję popytu czy promocję zdrowia. A osoby o poglądach permisywnych uznawały częściej za jej charakterystyczną cechę działania kontrolne i represyjne. Można sądzić, że opinie o strategii przeciwdziałania narkomanii były w znacznej mierze efektem akceptowanych poglądów wobec zjawiska używania narkotyków niż konsekwencją wiedzy o istniejącym systemie przeciwdziałania narkomanii.

Podsumowanie

W ciągu ponad 20 lat, jakie upłynęły od pojawienia się problemu narkomanii w Polsce, udało się zbudować spójny, oparty na stabilnych podstawach system przeciwdziałania temu zjawisku. Na tle innych krajów Europy Środkowej polski system wyróżnia się zarówno szerokim zakres działalności, jak i solidnymi zasobami. Kluczowym elementem polskiej strategii jest oparcie systemu redukcji popytu na narkotyki na działalności organizacji pozarządowych. Z perspektywy minionych lat widać coraz wyraźniej, że organizacje te odegrały nie tylko zasadniczą rolę w odkrywaniu i definiowaniu problemu, ale też wzbogacają polską politykę o doświadczenie, wiedzę, profesjonalne kwalifikacje czy charakterystyczne dla trzeciego sektora zaangażowanie i znajomość lokalnych potrzeb. Rozwiązanie to wydaje się być konsekwencją realizacji klarownych, długofalowych priorytetów krajowej strategii. W odróżnieniu od innych krajów, w Polsce centralną instytucją wyznaczającą kierunki polityki oraz zapewniającą wsparcie finansowe i merytoryczne jest Krajowe Biuro ds. Przeciwdziałania Narkomanii. Powierzenie implementacji rządowej polityki organizacjom pozarządowym, stanowiącym najbliższe otoczenie Biura, jest rozwiązaniem umiejętnie łączącym zalety trzeciego sektora z długofalową strategią władz publicznych.

Jedną ze specyficznych cech polskiego systemu jest jego stabilność. Znaczna część organizacji pozarządowych to organizacje o kilkunastoletnim okresie działalności. Kontynuowanie tej działalności w zmieniających się warunkach politycznych, gospodarczych i społecznych przekonuje o umiejętnościach adaptacyjnych organizacji, świadczy również o zasadności przyjętego modelu. Stabilność przyjętych rozwiązań umożliwia także rozwój instytucjonalny tych organizacji, dysponujących znacząco większymi zasobami w porównaniu z organizacjami z pozostałych krajów.

Stabilność systemu i doświadczenie organizacji paradoksalnie mogą się okazać jego słabością w sytuacji gwałtownych zmian w ramach zjawiska narkomanii bądź zmian otoczenia instytucjonalnego. Przedstawiona w artykule diagnoza wskazuje na niebezpieczeństwo formalizacji i zamykania się organizacji wewnątrz sprawdzonych uprzednio wzorów i procedur. Zagrożenie to sygnalizują m.in. zjawiska zdominowania organizacji przez psychologów i pedagogów, a także znikomej obecności innych typów działań niż programy profilaktyczne czy terapeutyczne tradycyjnie realizowane przez większość organizacji pozarządowych. Innym wskaźnikiem powielania dotychczasowych formuł wydaje się być znikoma obecność permisywnych postaw wobec zjawiska narkomanii, wyróżniająca polskie organizacje wśród innych krajów. Jedną z konsekwencji tej sytuacji może być zamknięcie się na nowe sposoby zarządzania organizacjami, blokujące zarówno dalszy rozwój instytucjonalny, współpracę z organizacjami w innych krajach, jak i skuteczne aplikowanie o środki unijne czy udział w programach międzynarodowych. Innym zagrożeniem, szczególnie istotnym w sytuacji kryzysu finansów publicznych, wydaje się być silne uzależnienie od rządowych dotacji. Niewielka podatność na innowacje niesie także ryzyko nieadekwatności i nieskuteczności działań podejmowanych w zmieniającej się i niedostatecznie rozpoznanej rzeczywistości.

Przedstawiony powyżej obraz polskiego systemu redukcji popytu jest swoistą fotografią wykonaną na przełomie XX i XXI wieku. Fotografia ta ukazuje zarówno mocne strony systemu, jak i zagrożenia oraz słabości. Te pierwsze wymagają systematycznego wsparcia ze strony władz publicznych, zapewniającego stabilność i ciągłość działania. Te drugie sygnalizują z kolei potrzebę pogłębionej refleksji i uruchomienia mechanizmów korygujących, inspirujących do poszukiwania nowych rozwiązań, profesjonalizacji działań czy zwiększania zasobów niezbędnych do osiągania zamierzonych zmian. O tym, czy zabiegi te przyniosły oczekiwane efekty, może przekonać kolejna „fotografia”, która pokaże aktualny obraz systemu przeciwdziałania.

Diagnozy instytucjonalnych reakcji, ukazujące, w jakim stopniu system instytucjonalny potrafi sprostać obecnym i przyszłym zagrożeniom, są tylko częścią analiz umożliwiających ocenę oddziaływania narodowych strategii przeciwdziałania narkomanii. Niezbędnym elementem takiej oceny są systematycznie prowadzone analizy zjawiska narkomanii, ujawniające zmiany rozmiaru problemu, jego struktury i uwarunkowań. Równie istotnym elementem są analizy skuteczności i efektywności prowadzonych działań, które umożliwiają ewaluację zarówno poszczególnych programów, jak i całej polityki. Jak wykazują doświadczenia innych krajów i organizacji międzynarodowych, połączenie wymienionych rodzajów analiz w jeden spójny system monitorowania i oceny w największym stopniu zapewnia długofalową skuteczność przyjętych strategii.

Przypisy   [ + ]

1. Projekt „Developing Social Research Capacities in Drug Control” objął wszystkie organizacje prowadzące działania dotyczące redukcji popytu, działające na szczeblu krajowym, i wybrane organizacje o zasięgu lokalnym. Badania zostały zrealizowane w ramach projektu „European Center for Social Welfare Policy and Research” finansowanego przez United Nations International Drug Control Programme. Koordynatorami projektu byli prof. Patrick Kenis i dr Robert Sobiech. Wyniki badań zostały opublikowane w książce Institutional Responses to Drug Demand in Central Europe. An Analysis of Institutional Developments in the Czech Republic, Hungary Poland and Slovenia (Kenis Patrick, Mass Filip, Sobiech Robert (eds.), European Centre Vienna Ashgate, Alderhot, 2001
2. >Sobiech R., Instytucjonalny system przeciwdziałania narkomanii w 2003 roku, www.narkomania.gov.pl/raporty2003.htm
3. Pierwsze badania przeprowadzono wiosną 1999 roku, stąd też dane na temat budżetów organizacji dotyczą 1998 roku.